一、引言

2023年7月以来，习近平总书记在四川、黑龙江、浙江、广西等地考察调研期间，提出要整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力。2023年12月，中央经济工作会议作出“发展新质生产力”的重要部署。2024年1月，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。”2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率”。不难看出，形成与发展新质生产力、健全因地制宜发展新质生产力体制机制已经成为我国当前经济工作的重心之一，并成为进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要组成部分。在新质生产力的形成与发展过程中，税收作为政府与市场之间的纽带，无疑会对经济活动主体的行为和决策产生影响。尊重新质生产力的发展规律和税收运行规律，合理发挥税收的职能作用，有助于抓住新一轮科技革命与产业变革的机遇，构筑国家竞争新优势。

按照历史唯物主义的观点，生产力是全部社会生活的物质前提，同生产力发展阶段相适应的生产关系的总和构成社会经济基础。其中，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。税收制度作为分配制度体系的重要组成部分，属于生产关系的范畴（马海涛等，2023），因此也会对生产力的发展产生影响。改革和完善税收制度，提高税收征管效能，不仅是生产关系适应新质生产力发展的要求，也是高质量推进中国式现代化税务实践的应有之义。本文考察税收在促进新质生产力形成和发展过程中应遵循的原则，分析税收在促进新质生产力形成与发展中的作用与局限，并进一步探讨促进新质生产力形成与发展的税收实践路径。

二、税收在促进新质生产力形成与发展中应发挥的作用

从新质生产力的基本内涵看，新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的先进生产力。税收作为政府与市场之间的纽带，对经济活动主体的行为和决策具有导向性。税收可以通过促进生产要素质量提升、引导创新要素集聚、激励产业发展，实现“技术突破—资源配置—产业升级”，对新质生产力的形成与发展发挥重要作用。

（一）税收促进生产要素质量提升，推动技术革命性突破

生产力是生产中最活跃、最革命的因素，是推动社会发展的关键动力。按照马克思主义基本原理，生产力是由多重要素构成的有机整体，主要包括劳动者、劳动资料和劳动对象。为实现新质生产力的形成与发展，首先需要促进生产要素质量提升。税收属于生产关系的范畴，可以通过对生产要素的激励促进新质生产力发展。具体而言，从劳动者层面看，政府可以充分发挥税收的收入分配调节职能，通过增强对从事基础研究和原始创新领域科技人才的所得税优惠力度，扩大科技创新奖项免税范围等，逐步形成人才创新激励的税收优惠政策体系，推动人才成长，为技术革命性突破提供人才支撑。从劳动资料层面看，研发费用加计扣除等税收优惠政策有助于降低企业在创新和改造过程中的资金压力、缓解融资约束（包健等，2024），引导企业通过改进流程、提升技术以实现劳动资料的迭代升级，为技术革命性突破提供动力源泉。从劳动对象层面看，对基础研究实行税收优惠政策，可以鼓励企业将更多的技术要素注入原材料发展，使得劳动对象的种类和形态得以拓展，为技术革命性突破提供基础保障。

（二）税收引导创新要素集聚，提高科技资源配置效率

在经济学理论中，市场失灵是指在不完全竞争市场下，市场机制难以引导资源配置达到最优状态。原因在于，市场经济条件下的经济活动主体通常以利润最大化为目标，资源配置主要取决于经济活动主体自身收益与成本的对比关系，然而某些产品与服务的生产在给生产者自身带来收益的同时，也为他人或社会带来收益，即存在正外部性，经济活动主体缺乏提供这类产品与服务的动力。因此，为了实现科技创新资源的有效配置，在出现市场失灵时，需要由政府采取一定措施（如税收政策）对资源配置进行适当的调节，使各要素之间实现高效协同和最佳组合，达到“1+1﹥2”的效果。可见，单纯依靠市场“无形之手”很难将物质资本、人力资源和技术要素及时配置到有利于形成新质生产力的产业中，必须依靠政府“有形之手”发挥重要的调节作用。例如，实行一定的税收优惠政策，引导资源及时配置到有利于形成新质生产力的产业中。

（三）税收激励产业发展，推动构建现代化产业体系

产业是生产力的载体，科技成果只有产业化才能成为社会生产力，培育和发展新质生产力的落脚点要紧紧围绕构建现代化产业体系（洪银兴，2024a）。为了实现这一目标，一方面，可以通过完善税收激励政策体系，引导社会资本加大对新兴产业和未来产业的投资力度。当某些新兴产业和未来产业蕴藏发展新质生产力的新动能并可以被识别时，就应及时对这些产业给予一定的税收优惠政策，目的是向市场传递政府认可和看好其发展前景的积极信号，有助于增强各方资本对产业发展前景的信心，引导社会资本向特定产业集中，赢得未来发展的主动权。另一方面，还可以通过精准调整和优化税收政策，助推传统产业攀高逐新。培育和发展新质生产力不是完全推翻传统产业，而是在一定程度上推动传统产业改造升级，使得新旧动能有序转换。例如，为了推动传统产业数字化转型升级，可以通过对专用设备数字化、智能化改造投入按一定比例抵免企业所得税应纳税额的政策，鼓励企业对专用设备进行技术改进和优化，从而提高传统企业的数字化和智能化水平。

三、税收在促进新质生产力形成与发展中应遵循的原则

生产力的变革和升级是一个从量变到质变的过程（洪银兴，2024b）。新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。在新质生产力发展的初始阶段，原创性、颠覆性科技创新突破主要依靠“自由探索”式的科研活动，没有规律可循。由于这类科研活动往往处于具有较强不确定性的前沿技术领域，其结果难以预见，政府很难预先制定一条加快新质生产力发展的实践路径。而税收资源配置作用合理发挥的前提就在于，政府可以准确研判经济活动主体创新过程中的行为方式和资源配置倾向。只有这样，政府才能够通过税制要素的科学合理设计引导资源配置。

简言之，新质生产力的形成和发展是通过生产要素的配置实现创新的过程。在这一过程中，为避免财政收入的过度损失和要素配置的扭曲，更好发挥税收调节资源配置的作用，税收须遵循经济效率原则。税收的经济效率原则要求税收在市场能够有效配置资源的前提下保持中性，即不影响经济活动主体的决策；在市场不能有效配置资源的情况下，对经济活动主体的行为进行调节和校正。可见，中性与校正性是从税收对纳税人经济行为的影响角度出发，考虑如何维护和提高资源配置效率的问题（蒋洪等，2016）。就新质生产力而言，在其形成的领域、内容和结果无法确定时，有关税制设计应保持中性，以维护市场资源配置的高效率；相反，当政府可以准确判断新质生产力形成的领域、内容和结果时，应通过税收政策提高市场对资源的配置效率。

（一）在新质生产力的形成无法确定的情况下，应保持税制中性

新质生产力的形成是要素质量提升和资源配置效率改善的过程，往往与以科技创新为支撑的战略性新兴产业和未来产业相伴而生（周文等，2024）。在技术革命初期，科技创新突破往往需要科研人员探索科学“无人区”，由于这类活动处于具有较强不确定性的前沿领域，需要大量企业在市场环境下不断试错、相互竞争，难以通过政府的作用进行规划设计。此时，最好的方法应该是对市场中的经济活动保持中立，不进行人为干预。这是因为，凌驾于市场的人为干涉难免产生效率损失，给新质生产力的形成与发展造成干扰和扭曲。在这种情况下，税收政策和制度设计应秉持中性原则，以维护市场配置资源的高效率，尽可能避免因非中性税收政策而导致的效率损失。这样做既能起到为政府筹集财政收入的作用，又不会破坏市场资源配置的有效状态，有助于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（二）在新质生产力的形成可以确定的情况下，应发挥税收调节职能

维护税收中性的前提是市场在资源配置中处于有效状态。但如果市场在资源配置方面存在局限，就需要通过差异化的税收政策对市场的作用进行调节和校正。因为新质生产力的核心是科技创新，而科技创新所具有的正外部性使其边际社会收益大于边际私人收益，这就需要政府对创新者给予激励或补偿，以实现社会福利最大化的目标。因此，在可以确定新质生产力形成的领域、内容和结果的情况下，政府就可以对培育新质生产力的经济活动主体给予税收优惠政策，通过设计合理的税收制度对经济活动主体所承担的风险进行补偿，使其外部效应内部化，为新质生产力的形成和发展带来正向激励。

      四、税收在促进新质生产力形成与发展中的局限

（一）税收政策的制定与实施滞后于新质生产力的发展

在汲取社会资源提供公共产品的过程中，政府可以通过对生产要素征税或者减税，发挥税收的约束或激励作用，从而改变资源配置方向，寻求实现资源配置的最优状态（李建军等，2018）。基于此，似乎可以认为，利用税收的资源配置职能促进新质生产力的形成与发展，其本质就是通过税收引导资源投入特定领域，使生产要素向新质生产力汇集。但是，新质生产力的产生很难预先判断。从税收发展史看，不论是税制设计还是税收政策的制定，都滞后于生产力的产生与发展。如果通过主观预期的方式武断地将有限资源分配到不可预知领域中，大概率会导致社会资源的浪费与损失。也就是说，税收在调节经济运行中的作用是有限的。因此，在无法预判新质生产力的产生与发展时，税收应尽可能保持中性，避免扭曲资源配置，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（二）税收作用的发挥基于对新质生产力形成领域的识别

新质生产力是以科技创新作为核心要素的先进生产力质态（尹西明等，2024）。创新所具有的正外部性使经济活动主体不能获得创新带来的全部收益。尤其是对于处在创新链上游的基础研究而言，因其具有超前性和研究成果难以直接商业化等特点，企业普遍缺乏开展基础研究的动力（尹志峰等，2024）。因此，需要政府以税收优惠或者补贴的方式予以激励，才能提高经济活动主体的创新积极性。新质生产力形成的不确定性会制约税收在这一过程中作用的发挥，原因有二。其一，创新主体和新质生产力的培育都有很大的不可预知性，且创新的结果以及新质生产力的形成和发展往往面临高风险和高投入，如果通过税收优惠的方式予以广泛资助，不仅会导致税收优惠的规模超过税收收入本身的规模（马国强，2003），而且会大大增加税收管理的复杂性。其二，从我国的实践看，税收优惠政策通常立法层级过低，多以政府财税部门的规章或政策性文件为主，而非由立法机关通过法律制定，这既偏离了国家治理现代化强调的税收法定原则，也徒增了经济活动主体的税收遵从成本（许多奇，2018）。

（三）税收制度的稳定性与税收政策的适应性难以权衡

从维护税法稳定性和纳税人权利角度看，税收制度在一定时期内应该具有相对的稳定性，税收政策不宜频繁变动和调整。新质生产力的形成与发展是一个长期的过程，在无法预知其形成和发展时，需要构建良好的税收环境，保持税制的稳定性。与之相反，税收政策的制定应该随着经济形势的变化而进行适度调整，因此利用税收政策进行宏观调控应强调适应性与灵活性。在明确新质生产力的发展领域时，政府应视情况予以相应的政策支持。但税收政策也不宜频繁变动，原因有二。其一，过于频繁调整税收政策会加大纳税人对政策的理解和掌握难度，不仅会增加税收遵从成本，也会影响税收政策的执行效果。其二，随时可能发生变化的税收政策还会使经济活动主体难以形成相对稳定的预期，从而干扰经营决策，妨碍新质生产力的培育和发展。因此，在为新质生产力的形成和发展提供税收政策支持时，需要科学研判政策效果，保持税收制度的适应性和相对稳定性。

      五、促进新质生产力形成与发展的税收政策选择

（一）深化税制改革，提高税收优惠政策精准性

1.进一步深化增值税改革，强化税收中性

党的十八大以来，我国在增值税制度改革方面取得了一定成效。例如：全面推行营业税改征增值税、扩大增值税进项税额抵扣范围等，进一步打通了增值税抵扣链条；将增值税税率档次由四档简并为三档，简化了税制；连续下调增值税税率，减轻了市场主体的税收负担；通过《中华人民共和国增值税法》，落实税收法定原则取得重大进展。上述系列改革措施的实施使我国增值税制度日益符合现代国家治理的要求，但与经济合作与发展组织（OECD）成员国的同口径平均值相比，我国的间接税比重仍然偏高（中国税务学会课题组，2022）。同时，增值税制度中仍然有部分税制要素设置不符合税收中性原则的要求（范子英等，2022）。因此，为了更好地构建与促进新质生产力形成与发展相适应的税制环境，应从两方面进一步深化增值税改革：一是进一步简并增值税税率结构，降低增值税税负；二是进一步完善增值税制度中尚未打通抵扣链条的制度要素，保持税收中性原则。

2.完善税收激励体系，精准实施税收优惠政策

近年来，为了应对经济下行压力，激发市场活力，我国连续多年实施大规模减税降费政策措施。根据国家统计局公布的数据测算，2023年我国宏观税负为14.37%，处于较低水平。税收作为财政收入的主要来源，其最基础的职能就是筹集财政收入。考虑到地方政府支出和债务规模有所扩大的现状，有必要在促进新质生产力的形成与发展上采取以下措施：一方面，应增强税收优惠政策精准性和有效性，重点关注新材料、人工智能、数字技术等能够催生新质生产力的新兴产业和未来产业领域，加大相关税收优惠政策的支持力度；另一方面，相比于应用型科技创新，基础型科技创新更具公共产品属性，其外溢性更大，更应相应加大对基础型科技创新的税收政策激励。此外，还应完善成果转化阶段的税收优惠政策，进一步畅通科技成果转化应用桥梁，促进新质生产力加快形成。

（二）落实税收法定原则，建立税收激励评估机制

1.落实税收法定原则

我国现行税收优惠政策“政出多门”，在激励科技创新上略显乏力（许多奇，2018）。为了更好地发挥税收优惠政策在促进新质生产力形成与发展过程中的积极作用，可以从以下三方面强化税收优惠政策的法定原则。一是提高立法层级。税收优惠政策应由全国人民代表大会及其常务委员会进行立法，或授权国务院制定行政法规并严格限定授权范围，以维护税法权威，提高税收优惠政策的稳定性。二是简并和规范税收优惠政策。目前税收优惠政策的制定主体众多，导致税收优惠政策庞杂。清理不必要的税收优惠政策，可以降低制度管理成本和税收遵从成本。三是建立税收激励的预算制度。目前我国税收优惠政策支出尚未列入政府预算，即税收优惠政策支出仍属于预算外支出。建议将税收优惠政策支出纳入《中华人民共和国预算法》规范范畴，综合考虑对税收优惠政策支出的分配、审批和绩效评价。这样不仅能够修正政策偏误，也有利于提升财政资金使用效率（谷成等，2021）。

2.建立税收激励评估机制

为避免财政收入损失和对经济活动主体行为产生扭曲，提高税收优惠政策在促进新质生产力形成与发展过程中的适应性和有效性，有必要建立税收激励评估机制。一方面，需要对已经存在的税收优惠政策进行成本收益分析，对落后于发展需要的税收优惠政策设计退出机制，以提升政府有限资源的运用效率。另一方面，对即将设置的税收激励计划，为保证其预期取得的经济效果，应预先测算其潜在的成本收益，同时，还应定期追踪评估受益主体以及政府实施税收优惠政策的机会成本，制定“落日条款”。这就需要提高财政透明度，便于各部门对既有税收政策和制度的评估与研判，为税收激励计划提供更科学、更有价值的决策参考。

（三）持续优化税收营商环境，不断降低制度性交易成本

税收营商环境反映现代税收管理水平，新质生产力的形成与发展需要良好的税收营商环境。为适应服务经济社会高质量发展新要求，近年来我国实施了一系列简政放权、放管结合、优化服务的改革措施。世界银行《2020年营商环境报告》显示，中国营商环境便利度跃升至全球第31位，被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最显著的10个经济体之一。但与税收营商环境一流水平的国家相比，我国的税收营商环境仍有优化空间，总体上需要从以下三方面进行进一步优化。

1.提高对纳税人需求的回应性

税收管理水平现代化一定程度上反映征纳关系的平等化。为促进新质生产力的形成与发展，营造良好的税收营商环境，应进一步强化税收征管从“管理需求”向“服务需求”转变，依法压缩自由裁量空间，允许纳税人更大程度地参与公共决策，形成“税企共治”的新局面，从而促进对纳税人回应性的提高。

2.细化纳税服务，强化风险管理

税收服务新质生产力的过程中，必然会产生制度性交易成本。因此，需要税务部门简政放权，即最大限度地减少政府对市场配置资源的直接干预，但同时应强调细化纳税服务和强化风险管理。近年来，简政放权改革减少了大量税务行政审理和前置性审核事项，但与此同时，还应重点关注事中和事后的有效管理。比如，部分涉税事项由审批制向备案制的转变方便了纳税人，但相比较而言，纳税人也需承担更多的风险责任。由此，应通过精细服务降低政策风险，确保税收政策的落实和作用的发挥。

3.利用现代数字技术提升税收管理水平

人工智能、大数据等数字技术的发展，衍生了新产业和新动能。随着新质生产力和生产关系的涌现，数字技术逐渐成为提高现代税收管理水平的有力支撑。因此，应及时改进税收征管技术，优化数字服务方式，打通束缚新质生产力发展的税收征管技术堵点和服务卡点，发挥税收数字平台优势，整合数字资源，破除数字政务桎梏，加强数智分析和共享融合，提高税收管理效率，以现代税收管理理念为引领，构建促进新质生产力形成和发展的新时代税收征管体系。